Policy Interpretation of the 'Administrative Measures for Normative Documents of Administrative Organs in Longgang District, Shenzhen'

一、修订背景及依据 近年来，我区行政机关积极贯彻落实规范性文件管理各项制度，文件质量逐步提升，为营造良好法治环境发挥了重要作用。但是，从更好地履行政府职能、全面推进法治政府建设的要求来看，我区规范性文件管理工作一定程度上还存在征求公众意见不充分、合法性审核范围不清楚、制定程序不规范、清理评估不及时等问题。 已失效的《深圳市龙岗区行政机关规范性文件管理规定》（深龙府办〔2015〕10号）自施行以来，区政府在加强规范性文件监督管理方面取得了一定成效，但制定程序还不是十分规范、制定质量也有待进一步提高。2018年以来，国家加大对行政规范性文件的管理力度，国务院办公厅先后发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）等一系列政策文件，在控制数量、规范程序、健全机制、强化督察等方面作出新的规定。2018年4月1日，市政府也修订并发布了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号）。因此，有必要在总结经验的基础上，根据国家、省、市对加强规范性文件管理的精神和要求，结合实际情况，重新制定我区规范性文件管理办法。 二、主要内容及条款说明 《管理规定》共七章47条，主要内容如下： （一）明确行政规范性文件的范围。 对于行政规范性文件的范围，《管理规定》第三条规定：“本规定所称规范性文件是指区政府、区政府工作部门以及法律、法规、规章授权的机构（以下统称行政机关）依据法定职权和程序制定和发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在本区范围内具有普遍约束力，在一定时期内可以反复适用的文件。”同时作了否定列举，明确区政府、区政府工作部门内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件不属于行政规范性文件。 （二）明确了行政规范性文件的制定主体。 《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（深圳市人民政府令第305号）仅对市政府、市政府工作部门以及区政府行政规范性文件的管理作了规定，未涉及区政府工作部门行政规范性文件的制定和发布问题。而《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）提到“县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核”。根据这一规定，《管理规定》第三条明确将区政府、区政府工作部门以及法律、法规、规章授权的机构作为行政规范性文件的制定主体。同时第四条还明确区政府设立的议事协调机构及其办事机构，以及区政府工作部门的内设机构不得以该机构名义对外发布行政规范性文件。 （三）进一步规范行政规范性文件的文件内容 抓好起草环节，是提升文件质量的基础。为此，《管理规定》第五条规定：“制定规范性文件应当符合下列要求：（一）依照法定权限和程序；（二）符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定；（三）不简单重复法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件；（四）与其他行政管理部门的管理职能不相冲突。”同时在《管理办法》第七条梳理了规范性文件禁止规定的内容，包括行政许可、行政处罚以及行政强制措施、行政强制执行等内容。 （四）提升了公众参与程度。 《管理规定》在多个方面对提升公众参与度作出了规定。一是在听取意见的方式上，第十三条规定可以采取座谈会、听证会、向社会公开征求意见等多种方式。二是在公众意见的研究处理上，第十五条规定起草部门应当对社会各方面提出的意见进行研究，将收集的意见及意见采纳情况单独列表作出说明，还应当在公开征求意见结束后10个工作日内公布公开征求意见采纳情况。 （五）完善了行政规范性文件合法性审核机制。 《管理规定》还对合法性审核作出了以下重要规定：一是在《管理规定》第十八条第一款以及第十九条第一款明确审查主体，规范性文件应当经起草部门负责法制工作的机构（以下简称部门法制机构）或负责法制工作的人员（以下简称法制员）和法律顾问进行合法性审查并出具书面审核意见；区政府规范性文件由区司法行政部门进行合法性审查。二是突出合法性审核的权威，明确“区规范性文件提交审议前，应经区司法行政部门审查” 、“部门规范性文件在审议和集体讨论前，应当经过本部门法制机构或法制员、法律顾问的法制审查”。 （六）优化了行政规范性文件的备案审查机制。 《管理规定》进一步强调有件必备、有备必审、有错必纠，完善备案审查工作要求。根据《广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》（粤府办〔2014〕32号）中“各级政府要落实规范性文件报送上级政府及本级人大常委会备案审查的主体责任，政府办公室（厅）作为制定规范性文件的承办机构，要切实履行报备工作职责”的要求，《管理规定》对于行政规范性文件备案作出了明确，第三十五条规定：“区规范性文件制定、修改、废止的，区政府办公室应当按照规定将区规范性文件报送上级人民政府和同级人民代表大会常务委员会备案。具体备案工作可以由区司法行政部门办理。部门规范性文件制定、修改、废止的，自文件发布之日起20日内，制定部门应当报区司法行政部门备案。联合发布的规范性文件，由牵头制定的部门负责报送备案”。 （七）规范了行政规范性文件的解释、清理以及实施效果评估机制。 一是对行政规范性文件的解释主体作出明确，《管理规定》第三十三条规定，区规范性文件需要解释的，由起草部门拟定解释并报本级政府批准后进行解释，部门行政规范性文件的解释工作由制定机关负责；二是规定各部门应建立规范性文件清理制度。规范性文件清理采取即时清理、定期清理和集中清理相结合的方式；三是规定了行政规范性文件应当做好实施后效果评估工作。规范性文件发布一年后，应对其制定质量、规定内容的合理性、可操作性及其实施效果、存在问题及其影响因素等进行全面跟踪调查、分析评估，并提出评估意见。 （八）健全了监督检查与责任追究机制。 一是在第四十二条作出规定，将区政府工作部门执行《管理规定》的情况统筹纳入法治政府建设考评内容。二是强化了责任追究，第四十四条规定“区政府工作部门违反本规定，情节严重的，或者由于执行无效的行政规范性文件损害公民、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人和直接责任人的法律责任”。