Post-Legislative Assessment Report on the 'Shenzhen Gas Pipeline Safety Protection Measures'

为了贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》有关精神,按照《广东省政府规章立法后评估规定》（广东省人民政府令第127号）、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府规章实施后评估办法的通知》（深府办〔2015〕23号）有关要求，形成本立法后评估报告。 一、评估工作基本情况 为确保评估工作按时、高质量完成，市住房建设局启动了《深圳市燃气管道安全保护办法》（以下简称《保护办法》）立法后评估工作，组织成立评估小组，制定评估工作方案，从评估目的、评估内容、评估标准、评估方法、评估步骤、组织保障等方面对评估工作提出详细计划，明确工作内容、时间节点、质量要求。综合运用座谈交流、文献调查、调研分析、专家论证等方法，对《保护办法》作出较为客观、综合、全面的评估，将《保护办法》与上位法、同位法等法律、法规、规章进行系统分析和对比分析。组织区住建局、市燃气协会、市燃气集团等召开座谈会，对《保护办法》实施以来的情况进行充分讨论。 二、评估分析 （一）立法实施效果评估分析 《保护办法》于2015年11月1日起施行，2020年为落实国家和广东省关于涉企涉民办事证明文件“兜底规定”清理工作的要求，经《深圳市人民政府关于修改部分规章的决定》（深圳市人民政府令第331号）对《保护办法》进行了修改，删除了第三十五条中“要求建设单位、施工单位向所在区主管部门提供法律、法规和规章规定的其他材料”的条款。《保护办法》的实施，对我市在燃气管道的规划建设、运营、保护等方面起到了积极作用，具有重要意义。 近年来，市住房建设局制定并印发了相关文件、标准规范和工作指引；按要求开展了安全生产“一线三排”、三年专项整治、燃气行业隐患大排查大整治等一系列安全生产重点工作；组建了管道保护执法队伍，每年制定安全生产工作计划和执法检查计划，对管道保护工作进行日常执法检查，对第三方施工破坏的违法行为依法进行行政处罚；开展了燃气管道保护宣传、应急管理、信息化建设等工作；组织制定、修订并印发了一系列法律法规标准指引文件，主要包括《深圳市管道燃气（天然气）企业安全生产标准化指南》《深圳市高压天然气管道巡护指引》《深圳市全面加强城镇燃气管道和油气长输管道保护工作实施方案》《深圳市关于建立地下燃气管线安全保护长效机制的工作方案》等。 严格落实地下燃气管线保护“6个100%”，进一步落实各方安全生产主体责任。建立健全天然气巡查巡检机制。市住房建设局组织编制了《深圳市高压天然气管道巡护指引》，规定了我市高压天然气管道巡护装备、方式、周期及巡护的主要内容，对各企业巡查频次、巡查人员等进行了严格规定。借助信息化技术提升第三方工地监管水平。通过在重点监控的第三方施工现场加装移动视频监控系统，实现远程、实时动态监控天然气管道周边第三方工地施工情况，及时预警，严防第三方工地破坏燃气管道事故发生。 根据《保护办法》相关要求，我市成立了“深圳市燃气管道安全管理办公室”，加强对全市燃气管道日常巡查执法，督促各方履行主体责任，对造成施工破坏燃气管道事故的涉事企业，按照相关规定进行严格查处，近三年共行政处罚77起，处罚金额合计115.5万元。 《保护办法》实施以来，深圳市城市天然气高压、次高压连续8年保持零事故，第三方施工破坏城市中低压燃气管道事故逐年减少，由2015年的38起减少到2023年的2起。 （二）立法存在的问题分析 城镇燃气与人民生活息息相关，燃气安全关系千家万户。近年来，城镇燃气事故呈多发态势，特别是第三方施工破坏燃气管道事故频发，严重威胁公共安全和人民群众生命财产安全，加之《深圳经济特区城市燃气管理条例》的起草，《保护办法》在实施过程中面临的新问题、新情况需解决。一是市、区主管部门职责分工表述笼统，未压实街道办事处燃气管道安全保护职责。二是陆域天然气长输管道保护职责现由市发展改革委承担，因此《保护办法》应当将适用范围调整为我市行政区域范围内的城市燃气管道及管道附属设施，并对燃气管道安全保护管理的相关责任部门也应进行修改。三是近年来我市针对加强燃气管道安全保护制定了一系列行之有效的管理措施，例如“四个一”和“6个100%”。《保护办法》对这些要求没有进行全面的列举，相应的，这些管理措施也没有对应有效的处罚依据。 三、评估结论和建议 （一）评估结论 根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《立法技术规范(试行)》《立法技术规范(试行)(二)》《广东省政府规章立法后评估规定》《深圳市政府规章实施后评估办法》有关规定，评估小组从合法性、合理性、协调性、可操作性、实效性和规范性等方面作出评估结论，具体内容如下： 1.关于合法性评估。《保护办法》制定符合地方立法权限，《保护办法》作为地方政府规章，是地方政府结合本地区燃气管理的需要，确保国家立法目的在地方实现。同时《保护办法》作为地方政府规章，规定内容符合宪法的规定，符合《深圳市燃气条例》及相关上位法的规定，不存在与宪法、上位法相冲突或抵触的内容，符合合法性要求，《保护办法》的制定经历了起草、审议、公布等法定的立法程序，程序合法。 2.关于合理性评估。燃气管道安全保护工作事关城市的经济发展、百姓生活和社会公共安全。近年来，由于我市天然气需求快速增长，燃气管道迅速发展，其安全问题日益突显。通过明文规定进一步加强燃气管道安全管理，维护城市安全和社会公共安全的《保护办法》是一部在当时体现了公平公正原则、具备合理性的政府规章。但另一方面，由于《保护办法》发布实施的时间较早，相关规定与现在的工作态势不相适应，责任划分需进一步细化，相关法则也不符合现在的燃气管道保护形势，需要进行调整。 3.关于协调性评估。《保护办法》遵循上位法《深圳市燃气条例》的原则与规定，相关内容总体上与2020年修订后的《深圳市燃气条例》保持协调。2023年9月1日市第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《深圳经济特区城市燃气管理条例》，自2023年11月1日起施行。因《深圳经济特区城市燃气管理条例》包含大量燃气管道安全保护相关的修订内容，预估《保护办法》会有协调性的问题，应及时跟进修订。 4.关于可操作性评估。《保护办法》及配套制度对燃气管道保护各方面都有较为具体规定，建立了较为完整且可操作程序，涉及的管理措施和行政程序正当、高效、规定明确。但是面对如今严峻的燃气管道保护形势，需要进一步理顺燃气管道安全监管体制机制，细化各项条款，固化近年来我市燃气管道安全保护成功经验举措。 5.关于规范性评估。一是从整体上看，《保护办法》文本结构完整，前后条文之间能做到相互呼应，逻辑关系明确、严谨，体系结构较合理。二是《保护办法》法律概念术语准确、规范，标点符号、数字表述符合立法要求，不存在概念之间矛盾、前后不一致等情况，但在语言表达的准确、统一性方面应注意与上位法的衔接。 6.关于实效性评估。《保护办法》在实施过程中取得显著的成效，《保护办法》公布后，全市各级燃气管理部门持续开展《保护办法》的宣传工作，有效地提高了管理执法工作人员的法制观念、法治意识和法律素质，提高了燃气相关人员尤其是工程建设人员的守法意识。实施过程中，我市燃气管理工作严格执行《保护办法》的各项规定，落实安全责任，加大监管力度，在促进燃气安全生产、保障供应等方面取得了明显成效，第三方破坏事故逐年下降。但《保护办法》已实施近8年，诸多规定条款已不合时宜，不适应燃气行业发展以及燃气管道保护等工作要求。《保护办法》需进一步完善监管制度，提升实效性，并结合新形势、新要求作系统修订。 （二）评估建议 通过全面评估，现行《保护办法》一定程度上已不适应新形势发展要求和燃气管道保护工作实际需求，因此，建议尽快修改《保护办法》，具体修改建议如下： 1.明确责任划分，完善燃气管道安全监管体制 一是建议在《保护办法》中按照重心下移、权责一致原则，强化市级宏观管控、区级属地监管定位，科学划分各层级职责分工：市住房建设局负责统筹、指导和监督全市燃气管道安全保护工作，区主管部门具体负责本辖区内的燃气管道安全保护工作，指导和督促各街道办事处开展燃气安全日常巡查检查工作。二是明确街道办事处的属地管理职责，对辖区内的燃气安全实行网格化管理，将燃气管道安全保护工作中的小散工程和零星作业监督管理责任落实到基层。三是明确燃气管道安全管理机构设置，将其配置延伸到区一级，并接受主管部门委托，进行燃气管道安全执法，从而加强监督执法力量。 2.落实“四个一”，提升燃气管道安全管理水平 在《保护办法》中落实“四个一”的工作要求。一是落实“一张图”要求，即要求管道燃气企业应当根据更新信息及时绘制燃气管网图，与主管部门、应急管理部门、政数管理部门、街道办事处、物业服务企业等单位实现信息共享。二是落实“一张表”要求，即建设单位应当组织辖区主管部门、行业监管部门、街道办事处、施工单位、监理单位与管道燃气企业签订动土作业确认表。三是落实“一锚定”要求，即增加物业服务企业的燃气管道安全保护责任，对管理区域内施工作业活动以及燃气管道及设施进行日常巡查等。四是细化“一捆绑”要求，明确管道燃气企业的日常巡查频次。五是细化燃气管道的安全保护范围，参考并高于最新国家标准《燃气工程项目规范》，增加了中低压燃气管道管壁及设施外缘两侧1米以内的区域。六是进一步细化燃气管道安全保护范围内的禁止行为。 3.落实“6个100%”，加强第三方施工燃气管道安全保护 在《保护办法》中落实“6个100%”的工作要求。一是明确建设单位、施工单位、监理单位、勘察单位、设计单位五方主体责任。二是增加建设单位管线查询的责任，在高压、次高压以及市政中压主干管网周边的建设项目，建设单位还应当组织开展燃气管道安全影响评价。三是要求签订保护协议，在燃气管道安全保护范围或者控制范围内从事有关活动的，建设单位应会同施工、监理等相关单位，与管道燃气企业签订燃气设施保护协议。四是要求制定保护方案，建设单位应当制定燃气管道安全保护方案，施工单位应当编制专项施工保护方案，并告知管道燃气企业。五是要求配备管线工程师，建立现场燃气管线平面图和管线台账。六是明确作业交底要求，建设单位应当组织管道燃气企业、施工单位进行现场作业交底，施工单位也应当对现场施工作业人员进行作业技术交底。七是要求人工探明管道，施工单位应当先人工探明燃气管道的具体位置和情况，并采取有效措施对燃气管道进行保护。八是要求签订动土作业表，建设单位应当组织施工、监理、街道办事处等单位与管道燃气企业签订动土作业表，否则不得动土施工。 4.提高处罚力度，健全燃气管道安全保护失职追责机制 一是在《保护办法》中增加违反燃气管道安全保护要求的处罚情形，将违反管道安全警示标志保护、未落实安全隐患整改、监理单位未履行或者未正确履行燃气管道安全保护责任、未履行管线查询责任、未履行管道保护安全影响评价责任、未制定安全保护方案、未签订动土作业表等情形均纳入处罚当中。二是提高处罚力度，对危害燃气管道安全保护禁止性行为、管道燃气企业违反管道安全事故应急管理责任、未签订安全保护协议、未先进行人工探明管道等行为的处罚力度应在现有《保护办法》的基础上进行提升。 5.保证有效衔接，与《深圳经济特区城市燃气管理条例》保持一致。作为《保护办法》的上位法，《深圳经济特区城市燃气管理条例》已于2023年11月1日正式施行。《保护办法》要对照《深圳经济特区城市燃气管理条例》燃气管道保护的相关内容进行修改，确保《保护办法》与条例的有效衔接。